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    德國生態賬戶及生態積分案例
      發布時間:2022-10-31 15:14   來源:城市怎么辦

    一、案例背景

    德國是較早重視生態保護并推行生態補償制度的國家,早在1976年就頒布了《聯邦自然保護法》,對保護自然資源、防止侵占、占用者義務、決策優先度、占用補償標準等進行了規定,首次在聯邦層面正式確立了生態補償的法律地位,讓生態補償成為了自然生態系統“占用者”必須履行的法定義務。經過多次修訂,2010年新頒布實施的《聯邦自然保護法》要求“(因某種原因)對自然生態造成的影響必須得到補償”,并對生態補償作出了更具體的規定。

    利用生態賬戶體系(Eco-account System)消除生態影響,是德國生態補償的一種典型方式。生態賬戶實際上是一個自然保護措施的“賬戶”,以可交易的生態積分(Eco-Points)來衡量,當未來建設項目需要占用自然生態空間、對景觀產生破壞并且需要進行生態補償時,可以使用生態賬戶中的生態積分來消除負面的生態影響。德國對生態賬戶補償模式的探索始于1998年,由各州法律進行具體規定,目前德國許多地區都建立了生態賬戶體系,有力地推動了生態補償制度的實施。

    二、具體做法

    1.生態積分交易需求的培育

    生態積分衡量的是自然生態系統及物種生存空間的生態價值。德國對生態環境保護法律的嚴格執行以及預先補償措施的確立,是培育生態積分交易需求的基礎。

    根據德國《聯邦自然保護法》第14條和第15條,所有導致地表形態或土地用途發生變化,或者導致與地層相連的地下水位發生變化的行為,都可能會影響自然生態環境和景觀功能,因此都被視為產生了“生態影響”。按照“誰破壞、誰補償”的原則,造成生態影響的責任主體有義務通過自然保護和景觀管理措施,或者以其他替代措施來補償不可避免的不利影響,如購買生態積分或自行運營生態賬戶等,以彌補生產活動產生的生態成本,并且需要在建設活動開始前完成補償措施,才能獲得項目許可。

    2.生態賬戶的創建和使用

    德國規定三種情形禁止建立生態賬戶:完全符合良好農業實踐或有序森林管理的土地;僅維持自然和景觀現存狀態而無法提升生態價值的土地;已參與其他生態補償項目或開發利用規劃的土地。除禁止情形外,地方政府、占用者和第三方機構可以申請創建和運營生態賬戶,主要步驟包括:

    一是制定生態賬戶規劃;二是與當地有關部門協商,將擬作為生態賬戶管理的土地計入生態土地登記簿(專門用于登記管理生態用地的GIS數據庫);三是實施規劃,生態賬戶使用者可在登記后的土地上實施相關生態補償措施,期間生態系統所發生的質量提升都體現為生態積分的變化;一旦規劃的生態提升措施正式實施,生態賬戶就開始計算利息,年利率為3%,無復利累計,最多累計10年;四是預計開展一項工程將會產生的生態影響,測算需要補償的生態積分數額;五是確定采取生態補償的具體方式,如果選擇生態賬戶的方式,則從生態賬戶中扣除補償數額,并在生態土地登記簿中核銷備案。生態賬戶的使用者可以用生態積分來抵消未來占用自然生態空間所產生的生態影響,也可以通過市場交易的方式將其轉讓給第三方。

    3.生態積分的評估

    德國每個州都有生態積分的具體評估標準,但評估原則、技術方法都大同小異。其中,巴伐利亞州生態積分評估方法和技術標準比較有代表性,針對物種和生存空間的不同,生態積分的評估主要分為兩類:一是對于可根據面積計算和劃界的,如農田、灌木等群落及其生存空間,由景觀規劃師根據自然生態系統的面積和《巴伐利亞州生態補償條例群落生境名錄劃歸細則》(以下簡稱《生境名錄劃歸細則》)給出的生態積分來計算,這是主要的評估方式;二是對于無法清楚確定邊界或者不能按面積等進行數量評估的,如某些物種的生存空間對棲息地有較高要求或者與其他生物重疊,很難用數量來衡量,則由景觀規劃師通過定性方式來記錄和評估這些特征。

    4.生態積分交易

    生態積分可以在法律允許的范圍內進行自愿交易,但不能跨州、跨規劃區交易。政府一般會制定生態積分交易的最低價,最終交易價格由買賣雙方協商確定。例如,德國下薩克森州Emsland地區1個生態積分的均價為2.9歐元,其附近區域的均價更高,約為3.3~3.5歐元。所有者出售生態賬戶中的生態積分時,既可以只出售生態措施,保留生態用地,也可以二者打包出售。對于前者,土地所有者必須保障該土地上的生態措施得到有效執行;對于后者,該土地的使用權及其生態措施相關的維護義務則全部由買方承擔。

    5.賬戶監管

    政府部門對生態賬戶的監管措施主要包括:制定景觀規劃,開展生態賬戶登記和補償項目驗收,根據項目質量發放對應的生態積分并實行全過程的持續監管;對開展生態賬戶建設的自然生態空間,從補償之日起一定期限內不得改變空間用途(比如25年內)。政府主管部門對生態賬戶補償涉及的積分評估、預防措施、生態保護措施等進行長期監管,確保生態補償措施落實到位。

    三、主要成效

    一是改善了自然生態環境。通過建立和實施生態賬戶制度,推動了一定區域內生態價值“占用”與“補償”的動態平衡,提高了生態系統的穩定性和生態環境的保護水平,為增加生態產品供給、實現區域內“生態環境質量不降低甚至還有所提高”奠定了基礎。

    二是探索了生態系統服務的價值核算和評價。德國在建立生態賬戶體系的過程中,生態積分的確定是一個關鍵,其實質是對生態系統服務的評價和價值核算。德國并沒有對生態系統服務這類公共品采取“貨幣化”的價值核算方法,而是著眼于政府管理和市場交易的需求,將生態價值“積分化”,也就是不同的生態系統及其價值對應不同的積分,生態積分的價格交由買賣雙方和具體的市場交易來決定,這既避免陷入“算多少、值多少”的誤區,又為通過市場力量配置生態產品奠定了基礎。

    三是有效促進了生態產品的供給及其價值實現。作為一種政府規制與市場配置相結合的方式,德國將生態賬戶運用于生態補償和生態保護修復領域,有利于調動市場力量參與生態產品的供給。生態賬戶制度不僅讓占用者支付了一定的生態成本或者進行了生態補償的實際行動,還讓保護者享有優化生態環境的經濟收益,厘清了政府與市場在生態保護中的定位,形成了“保護者受益、使用者付費、破壞者賠償”的利益導向,為建立可持續的生態產品價值實現機制創造了必要的條件和激勵。


      作者:  編輯:高婷婷
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